Сухонос В., Звірко О., Щодо Концепції реформування прокуратури України
Прокуратура
у сучасному демократичному суспільстві виконує надзвичайно важливу
пра-воохоронну роль, зміст діяльності якої визначається її місцем у
системі органів державної влади, функціями та напрямами її діяльності,
наданими законом повноваженнями для їх виконання.
Історія підтверджує, що зміст інституту прокуратури еволюціонував від
представництва ін-тересів взагалі до інституту, що представляє інтереси
держави. Більшість науковців вважає, що витоки прокурорського нагляду
мають місце ще у стародавніх державах Європи і Азії. Але, на наш
погляд, сьогодні можна вести мову про зовсім інші форми, які стосуються
представництва публіч-них Інтересів.
Відомо, що в різних країнах історично склалися різні моделі прокуратури
— від органу кримінального переслідування та підтримання обвинувачення
в суді до тотального нагляду за до-держанням та застосуванням законів.
Україні, як державі постсоціалістичного типу, дісталася у спадок модель
сильної прокуратури, яка здійснює відчутний вплив на стан законності і
боротьби зі злочинністю, а також може суттєво впливати не лише на
забезпечення конституційних прав і сво-бод громадян, але й на політичну
та економічну ситуацію в державі. Безумовно, сучасним реаліям життя
України найбільшою мірою відповідає незалежна, єдина, централізована
система органів прокуратури багатофункціонального універсального типу.
Конституційна, адміністративна, судова реформи, які відбуваються в
державі, проголоше-ний курс на входження до європейського правового
простору зумовили потребу в подальшому реформуванні прокуратури, що в
першу чергу стосується ЇЇ завдань та функцій. Ось чому щойно
оприлюднена Концепція реформування прокуратури України, розробниками
якої виступили Голо-вне управління організаційного і правового
забезпечення Генеральної прокуратури України та Академія прокуратури
при Генеральній прокуратурі України, не може залишити байдужими
прак-тиків, науковців, усіх, кого цікавить стан законності і боротьби
зі злочинністю у державі, а також подальша доля прокуратури в Україні.
Враховуючи надзвичайну важливість і актуальність вива-женого вирішення
питання реформування прокуратури, вважаємо за доцільне висловити свою
ду-мку насамперед щодо концептуальних положень стосовно функцій
прокуратури.
Ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»
визначають чоти-ри функції органів прокуратури: 1) підтримання
державного обвинувачення в суді; 2) представни-цтво інтересів
громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3)
нагляд за доде-ржанням законів органами, які проводять
оперативно-розшу-кову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4)
нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних спра-вах, а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи
громадян. Останнім пунктом фактично передбачено дві самостійні функції,
а саме: а) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах; б) нагляд за додержанням законів при застосуванні
інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої
свободи громадян. Кожна з них має свій предмет нагляду та свої
особли-вості.
Згідно з пунктом 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України
прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і
застосуванням законів та функцію по-переднього слідства. Крім того, ст.
10 Закону України «Про прокуратуру» покладає на прокурорів обов'язок
координувати діяльність по боротьбі зі злочинністю інших правоохоронних
органів, а ст. 12 — здійснювати нагляд за додержанням вимог
законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами,
підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, що, по
суті, можна розглядати як додаткові функції прокуратури. І, нарешті,
ст. 4 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р.
покладає на органи прокуратури обов'язок вести боротьбу з кору-пцією.
Таким чином, діюча модель прокуратури України передбачає виконання нею
десяти функ-цій, половина з яких є наглядовими.
При виконанні наглядових функцій чинне законодавство наділяє прокурора
правом пору-шувати будь-яку кримінальну справу, звертатися до суду з
позовами або заявами
про захист прав і свобод інших осіб та інтересів держави, про визнання
незаконними пра-вових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб.
Саме ці повноваження є найбільш ефективною зброєю прокурора, яка
забезпечує усунення порушень закону, відшкодування збитків, поновлення
порушених прав, постановки питання про притягнення винних осіб до
відповідальності, що, по суті, сприяє утвердженню законності.
Автори зазначеної Концепції реформування прокуратури України пропонують
(очевидно, орієнтуючись на відповідне законодавство Російської
Федерації) функцію нагляду за дотриманням і застосуванням законів
звести до двох самостійних функцій: нагляду за додержанням прав і
сво-бод людини і громадянина, називаючи її правозахис-ною, та нагляду
за додержанням законів ор-ганами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування. Таким чином, як стверджують автори, «прокуратура
позбавляється повноважень загального нагляду як права перевіряти
закон-ність невизначеного кола суб'єктів без чіткої регламентації
предмета цієї діяльності»[2]. Але при цьому вони не конкретизують
предмет нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадя-нина, що
знов погрожує перерости в необмежене поле діяльності прокурора.
Федеральним зако-ном «Про прокуратуру Російської Федерації» від 18
жовтня 1995 р. (в редакції від 10 лютого 1995 р.) на прокурора
покладено нагляд за додержанням конституційних прав І свобод, причому
чітко визначеними суб'єктами — федеральними міністерствами, державними
комітетами, іншими феде-ральними органами виконавчої влади та місцевого
самоврядування, органами військового управ-ління та контролю, їх
посадовими особами, а також органами управління та керівниками
комер-ційних і некомерційних організацій. Виходячи з повноважень
російських прокурорів, їх діяльність у правозахисній сфері полягає у
розгляді звернень громадян з питань порушення їх конституцій-них прав;
проведення перевірок прокурором, у тому числі безпосередньо в
організаціях; подання прокурором позову до суду в інтересах потерпілих,
які позбавлені або мають обмежені можливос-ті самостійно здійснити своє
право на звернення до суду; порушення кримінального переслідуван-ня
проти посадових осіб, які порушили конституційні права інших, або
порушення адміністратив-ного чи дисциплінарного провадження. Предмет
цього нагляду обмежений не тільки конституцій-ними правами і свободами
та колом суб'єктів, які підлягають перевірці, а й вказівкою на те, що
до нього входять тільки ті з них, які не належать до предмета інших
галузей прокурорського нагляду.
Подібний підхід має глибокий практичний сенс, а отже — право на
існування саме в таких рамках і може бути запозичений українським
законодавцем, як це вже було у 1922 р. при прийнят-ті Положення «Про
прокурорський нагляд в УСРР»[3], а відповідна функція прокуратури
визначе-на як нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини
і громадянина органами дер-жавної влади та місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності та їх
керівниками. Останні не повинні випадати з поля зору прокурора,
оскільки з боку цих суб'єктів допускається найбільше порушень
конституційних прав громадян. Вважаємо за до-цільне залишити за
прокурором у цій сфері весь спектр наглядових повноважень, включаючи
пра-во прокурора входити до службових приміщень і здійснювати
безпосередні перевірки, а не лише доручати їх проведення іншим органам,
як це пропонується у зазначеній Концепції, за винятком суб'єктів
господарської діяльності з метою виключити можливе порушення їх
нормальної роботи, розголошення комерційної таємниці. Тим більш, що це
особливо важливо для створення сприят-ливого інвестиційного клімату з
погляду майбутнього вступу України до Європейського Союзу та створення
єдиного економічного простору з країнами СНД. Прокурор не має права
безпосередньо проводити перевірки на цих об'єктах, але повинен мати
право доручити їх проведення відповідним органам контролю.
З огляду на поширення корупційних діянь серед державних чиновників,
сприяння з їх боку тіньовій економічній діяльності існує реальна
потреба залишити за прокуратурою функцію нагля-ду за додержанням і
застосуванням законів органами виконавчої влади, місцевого
самоврядуван-ня, військового управління та державного контролю. Автори
концепції не згадують органи війсь-кового управління та державного
контролю, що неминуче призведе до послаблення режиму за-конності та
стану правопорядку. Що стосується таких напрямів діяльності
прокуратури, як нагляд за застосуванням адміністративного
законодавства, додержанням прав неповнолітніх, екологічно-го
законодавства, за законністю діяльності і рішень державної виконавчої
служби, — їх можна по-вноцінно
здійснювати у рамках двох згаданих вище функцій. Це означає, що система
природоохо-ронних і транспортних прокуратур підлягає ліквідації, їх
функції безболісно і без зайвих витрат можуть здійснювати територіальні
прокуратури у межах нагляду за додержанням законів органа-ми виконавчої
влади, управління та контролю.
Викликає категоричне заперечення позиція авторів Концепції щодо
ліквідації досудо-вого слідства як функції прокуратури. Враховуючи
історичний досвід органів прокуратури, більш доці-льно не створювати
новий орган слідства зі спеціальним статусом, а залишити за органами
проку-ратури функцію розслідування кримінальних справ про військові
злочини, про злочини, що вчи-нюють працівники правоохоронних органів, у
тому числі прокуратури, службові особи, які за-ймають особливо
відповідальне становище, а також народні депутати України. Некоректним
є по-силання авторів Концепції на стандарти Ради Європи, яких стосовно
організації та функціонуван-ня органів прокуратури взагалі не існує.
Вимоги Ради Європи спрямовані лише на забезпечення високих стандартів
захисту прав і свобод людини і громадянина. А які органи виконуватимуть
да-не завдання — це зовсім інше питання. Таким чином, важливість
постановки і вирішення зазначе-ної проблеми в умовах формування
національної ідеї в Україні є незапереч-ною[4]. Вважаємо, що було б
помилкою силою впроваджувати тезу про «єдині європейські стандарти
прокуратури» як жорсткі правила, що визначають устрій і конкретні
повноваження прокуратури в країні[5]. Таку точку зору поділяє більшість
вітчизняних практиків та вчених, а саме: М.Мичко[6], В.Кривобок[7],
Ю.Грошевий, Л.Давиденко, В.3еленецький[8], В.Тацій[9], М.Якимчук[10] та
ін. Але на сьогодні практично відсутні дослідження прокуратури з точки
зору визначення її місця у механізмі сучасної держави в цілому, з
урахуванням особливостей правових систем різних країн та інших
факторів, що впливають на вибір певної функціональної моделі
прокуратури.
Життя доводить, що повна відмова від таких функцій прокуратури, як
нагляд за додержан-ням та застосуванням законів і досу-дове слідство, є
передчасною, оскільки шкодить рівною мірою інтересам громадян,
суспільства і держави. Вирішуючи питання про перспективи діяльності
орга-нів прокуратури, необхідно, на наш погляд, мати на увазі, що
основна її функція, яка була і поки що є, — виявляти порушення закону
та вживати заходів щодо їх усунення, яка не має антидемок-ратичної
мети, а реально відповідає високим вимогам правової держави[11].
Ряд реформаторів виступив з категоричним твердженням, що при розбудові
незалежної України немає місця універсальному прокурорському нагляду
серед гілок влади, що загальний (адміністративний) нагляд прокуратури є
інструментом позаекономічного примусу. Хочемо не по-годитися з цим і
розчарувати таких радикальних опонентів прокуратури. Відомо, що
прокуратура створювалась і завжди була переважно органом
адміністративного нагляду. Із самого початку і до судових реформ 1864
p., проведених Олександром II, її судова, обвинувальна або позовна
діяль-ність була лише одним з доповнень до функції нагляду.
Прокуратура в Україні історично склалася як єдина централізована
система, організаційно не пов'язана з жодною гілкою влади, що
забезпечує незалежність її діяльності, вберігає від впливу політичних
та інших корпоративних сил у суспільстві.
Дванадцять років незалежності показали, що прокуратура переконливо
довела свою спро-можність ефективно здійснювати співробітництво в
інтересах законності з будь-якою з гілок вла-ди. А вони, у свою чергу,
можуть використовувати і використовують потенціал прокурорського
нагляду для досягнення завдань побудови демократичного суспільства,
захисту прав і свобод гро-мадян.
Автори концепції також не можуть не знати, що на міжнародній
науково-практичній кон-ференції «Прокуратура в правовій державі», яка
відбулась в Москві у 1997 р. під патронатом Ради Європи, було
підкреслено, що статус і компетенція прокуратури в різних державах
можуть бути різними, залежно від її історії, правової культури, звичаїв
і навіть менталітету[12]. Головне, що усі зміни потрібно робити так,
щоб забезпечити законність і правопорядок, а також ефективний за-хист
прав і свобод громадян. Тому ми вважаємо, що немає сенсу копіювати
досвід західних дер-жав щодо статусу і засад діяльності органів
прокуратури, а вирішити це питання в рамках загаль-ної конституційної
реформи.
Створення системи адміністративних судів у процесі реалізації судової
реформи, а саме — положень ст. 19 Закону України «Про судоустрій»,
об'єктивно вимагає законодавчого визначення повноважень прокурора в
адміністративному судочинстві, що дає підстави виокремити ще одну
самостійну функцію прокуратури — участь в адміністративному судочинстві.
Прокурор, як ніхто інший, за характером своєї діяльності має справу із
наглядом за засто-суванням законів у різноманітних сферах життя
суспільства, що дає йому чудову нагоду виявляти слабкі місця в чинному
законодавстві і вносити пропозиції щодо його вдосконалення. Тому конче
потрібно в контексті конституційної реформи повернути Генеральному
прокуророві право законо-давчої ініціативи.
Таким чином, існують достатні підстави до функцій прокуратури віднести наступні:
1. Нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини та
громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування,
органами управління всіх підприємств та організацій незалежно від форми
власності та їх посадовими особами;
2. Нагляд за додержанням і застосуванням законів органами державної
виконавчої влади та місцевого самоврядування, державного контролю,
військового управління та їх посадовими особами;
3. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяль-ність, дізнання, досудове слідство;
4. Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах;
5. Нагляд за додержанням законів при застосуванні засобів примусового
характеру, пов'я-заних з обмеженням особистої свободи громадян в
адміністративному порядку;
6. Підтримання державного обвинувачення в суді та участь у кримінальному судочинстві;
7. Представництво інтересів держави та суспільства в суді у випадках,
визначених зако-ном, та участь у цивільному і господарському
судочинстві;
8. Участь в адміністративному судочинстві;
9. Координація діяльності інших правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю;
10. Участь у правотворчій діяльності.
Що стосується пропозиції авторів Концепції щодо безстрокового
призначення прокурорів, то вона, на наш погляд, не витримує ніякої
критики, оскільки обгрунтувати таку позицію просто неможливо.
Для зміцнення правових гарантій діяльності прокуратури треба в
Конституції України за-кріпити принципи, місце, завдання, функції,
систему органів прокуратури, строк та порядок при-значення Генерального
прокурора України, після чого прийняти Закон України «Про
прокурату-ру», в якому визначити порядок діяльності, повноваження
прокурорів та інші питання.
Сьогодні корупція продовжує руйнувати наше суспільство, злочинність
фактично не змен-шується, що в свою чергу дезорганізує суспільне життя
і гальмує проведення в державі ре-форм[13]. Якби цього не було, то,
мабуть, можна було б вести мову про прокуратуру з іншими
фу-нкціональними обов'язками. Але в перехідний період потрібна
прокуратура з різними функціями, сильними наглядовими повноваженнями,
які допомагали б їй виконувати зазначені обов'язки, вкрай необхідні при
розбудові демократичної правової держави.
Тому призначення і звільнення Генерального прокурора повинно
проводитись Президен-том України за згодою парламенту. Необхідно
зберегти за парламентом право за наявності підстав виразити недовіру
Генеральному прокуророві, що матиме наслідком
його відставку, але за згодою іншої гілки влади, тобто Президента.
Таким чином, Генераль-ний прокурор України буде захищений від свавілля
певної гілки влади. Що стосується Вищої ради юстиції, то вона, природно
не вправі вирішувати таке відповідальне політи-ко-правове питання, як
призначення чи звільнення Генерального прокурора України. Ми вважаємо,
що необхідно ще раз обговорити Концепцію розвитку прокуратури в
юридичних колах України. Провести її апробацію у Міжнародній спілці
юристів держав СНД. І лише після цього підготувати проект нового закону
про прокуратуру з урахуванням рекомендацій Ради Європи та пропозицій
Верховної Ради Украї-ни. Реформування прокуратури повинно бути
складовою частиною державно-правової реформи в Україні. Адже
реформування заради реформування неможливе, а якщо воно відірване від
життя, то ще й шкідливе. Реформування прокуратури повинно здійснюватися
з урахуванням реальних умов, що склалися в Україні в галузі
забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян та інтересів
суспільства.
Використана література:
1. Л а к и з ю к В., МихайленкоО. Прокуратура України: витоки,
розвиток, персоналі'! та правове регулювання // Вісник прокуратури. —
2000. — № 2. — С. 34—35.
2. Концепція реформування прокуратури України // Вісник прокуратури. -- 2003. -№ 7. - С. 3-7.
3. ЦЦАВО України, ф. 8, оп. 1, спр. З, арк. 63.
4. МедведчукВ. Формування української національної ідеї та її значення
для розвитку де-мократичної держави і права // Голос України. — 1996. —
№ 11. — С. 47—53.
5. СухоносВ. Місце прокуратури в системі органів державної влади
України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності //
Право України. — 2000. — № 6. -С. 10-13.
6. М и ч к о М. Щодо взаємодії прокуратури з судовою владою // Право
України. -1999. — № 12. — С. 53—55; Його ж: До питання про
загальнонаглядову діяльність прокуратури. — 2000. — № 4. — С. 50—51;
Мичко М., Г о л о в а Н. Про основні принципи організації прокурату-ри.
— 2000. — № 12. — С. 74—77.
7. Кривобок В. Актуальні питання визначення статусу прокуратури в
умовах перехідного періоду // Право України. — 2000. — № 10. — С. 85—87.
8. Грошевий Ю., ДавиденкоЛ., ЗеленецькийВ. Новий Закон України «Про
прокуратуру»: яким йому бути? / Питання конституційно-правового статусу
прокуратури України та удосконалення її діяльності: Збірник наукових
праць / ШК Ген. прокуратури України. — X., 1999. — С. 4—13.
9. Т а ц і й В.Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних
органів України / Ма-теріали наукової конференції. — К., 1996. — С.
15—19.
10. Я к и м ч у к М.К. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і прак-тика. — К., 2001. — С. 43—45.
И. К о с ю т а М. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. — Одеса, 2002. - С. 13-28.
12. Прокуратура в правовом государстве / Материалы многосторонней
встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной
прокуратурой РФ. — М., 1997. — С. 20.
13. Бандурка A.M., Давиденко Л.М. Преступность в Украине: причины и противодействие. - X., 2003. — С. 249—272.
